Поскольку министр юстиции Николай Онищук является членом Национального конституционного совета (НКС) и рабочей группы по подготовке проекта новой Конституции, наша беседа, разумеется, началась с обсуждения этой темы.
Работа продолжается
— 18 марта 2008 г. Мониторинговый комитет ПАСЕ обратился в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) с просьбой «оценить проект Конституции Украины, подготовленный группой ученых во главе с профессором Владимиром Шаповалом». 13—14 июня состоялась 75-я пленарная сессия Венецианской комиссии, на которой и была представлена требуемая оценка. В некоторых отечественных СМИ уже появились публикации на эту тему, причем довольно критические. В статьях, в частности, указывается на то, что законопроект г-на Шаповала якобы был инициирован Президентом Украины Виктором Ющенко, в том числе и НКС. Что вы можете сказать по этому поводу?
— Вышеупомянутый документ был подготовлен еще до формирования НКС по собственной инициативе украинских ученых. Концепция новой Конституции, которую в настоящее время рассматривают члены НКС и рабочей группы, на самом деле использует лишь отдельные положения законопроекта Владимира Шаповала. Хочу подчеркнуть, что Венецианская комиссия рассмотрела авторскую версию ученых, которая не отражает ни официальную позицию главы государства, ни членов НКС и рабочей группы.
Резюмируя вышесказанное, считаю, что будет некорректно обсуждать выводы Венецианской комиссии, так как объект ее исследований не отображает официальный конституционный процесс в Украине.
— Когда же появится на свет новая Конституция?
— Спрогнозировать сроки довольно сложно. Отрадно то, что острота дискуссий вокруг этой проблемы существенно снизилась. Фракция БЮТ так и не подготовила собственный вариант законопроекта, хотя неоднократно заявляла о том, что он существует. Партия регионов, в свою очередь, как следует из сообщений СМИ, приостановила работу над собственным проектом новой Конституции.
На заседании рабочей группы было принято решение продолжить работу над концепцией Основного Закона. Следующий этап — заседание Конституционной комиссии, которая и должна дать ей соответствующую оценку.
Хочу отметить, что время, прошедшее с момента последнего заседания рабочей группы, не потеряно зря, и образовавшаяся пауза была заполнена активным общественным обсуждением различных аспектов проекта нового Основного Закона. В частности, в Киев приезжали представители Венецианской комиссии, с которыми состоялось обсуждение основных положений новой Конституции. Прошла целая серия «круглых столов», посвященных этой теме. В ближайшее время в Харькове в юридической академии им. Ярослава Мудрого состоится конференция, на которой будут обсуждаться вопросы конституционного реформирования судебной системы.
По сути, конституционный процесс вступил в фазу активной общественно-научной дискуссии. В некотором роде проходит презентация концепции, подготовленной рабочей группой. От такой постановки вопроса, на мой взгляд, выиграет вся страна. Такая дискуссия, без сомнения, пойдет на пользу конституционному процессу независимо от того, чем она завершится, поскольку выявит все его позитивные и негативные стороны, и конечный продукт в итоге получится более качественным. НКС в своих выводах относительно концепции нового Основного Закона, без сомнения, будет опираться на результаты обсуждений на многочисленных общественных форумах, посвященных этой проблеме.
Кроме того, на днях я как министр юстиции совместно с представителем Президента Украины в Конституционном Суде и ЦИК Мариной Ставнийчук и народными депутатами, представляющими ведущие парламентские фракции, по приглашению немецкого правительства совершим визит в Германию для ознакомления с практикой конституционного процесса в этой стране. Германия готова поделиться с нами собственным опытом конституционного строительства.
Двухпалатный парламент
— Чтобы избежать всяческих кривотолков, уточните, чем же отличается концепция новой Конституции, подготовленная рабочей группой, от других аналогичных документов?
— Отличий много. Во всяком случае проект не содержит положений об императивном мандате и предполагает лишение органов прокуратуры функций досудебного следствия. На это как на недостаток традиционно указывает Венецианская комиссия и Совет Европы, когда анализируют как действующую Конституцию, так и проект, о котором идет речь.
В выводах относительно проекта г-на Шаповала Венецианская комиссия также указывает на дуализм правового режима местных госадминистраций. Имеется в виду, что они входят в систему исполнительной власти, формируются президентом с участием правительства, ответственны перед президентом, но подотчетны правительству.
В проекте рабочей группы предложено решение этой проблемы. Госадминистрации приобретут свойства префектур и будут осуществлять контроль за соблюдением законодательства, органов местного управления, исполнительной власти в регионах. То есть они станут органом государственной власти, непосредственно не интегрированным в исполнительную систему.
Во всех законопроектах новой Конституции содержится общее положение о праве президента досрочно прекращать полномочия парламента по политическим мотивам. Рабочая группа считает это возможным с точки зрения развития института президентства. Венецианская комиссия указывает же на то, что этот институт может быть использован без острой необходимости.
Идеология проекта Основного Закона, разработанного рабочей группой, состоит в том, что необходимо развивать систему сдержек и противовесов. Сегодня налицо конфликт институтов государственной власти. Как разрешить эту проблему?
Существует несколько вариантов. Один из них — обеспечить моноцентричность власти, которая априори устранит конфликт интересов и полномочий. Та же парламентская республика носит моноцентрический характер. Парламент назначает правительство, которое получает всю полноту власти. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, а вся власть сосредоточена в руках этих двух субъектов (судебная не в счет), то и исчезает источник конфликтов.
При этом идеологи такой системы организации власти ссылаются на европейский опыт. Однако при этом нужно учитывать тот факт, что европейские страны, которые используют парламентские формы правления, имеют достаточно высокий уровень развития и партийной, и правовой культуры, и избирательной системы в целом. Нельзя брать в качестве примера ту или иную страну и слепо копировать ее опыт без учета вышесказанных обстоятельств. Никто не говорит, что парламентская система из рук вон плоха и нужно брать за основу президентскую форму правления.
Проблема в том, что форму правления следует выбирать, исходя из конкретных обстоятельств: анализа существующих общественных отношений, развития партийной демократии, зависимости властных институтов от общественного мнения, способности общества контролировать власть, влияния гражданских институтов на принятие тех или иных решений. Когда Украина достигнет определенного уровня развития, а наши партии потеряют зависимость от крупных финансовых групп и будут лишены таких элементов, как корпоративность, тогда можно будет вернуться к вопросу, какая форма правления для Украины лучше.
На данном этапе развития нашей страны члены рабочей группы считают, что должны быть четко разграничены полномочия государственных органов. Так, правительство должно формироваться из одного источника, а не так, как сегодня, — часть формируется парламентом, а некоторых министров назначает президент. Кабмин должен иметь всю полноту исполнительной власти. А главе державы следует оставить право отменять только те акты правительства, в которых речь идет о национальной безопасности страны, обороне и внешней политике.
Во главу угла концепции проекта новой Конституции, предложенного рабочей группой, заложена система сбалансированности власти, которая может быть обеспечена через введение двухпалатного парламента. При этом следует сохранить формирование нижней палаты исключительно по пропорциональной системе, и соответственно она будет отражать интересы наиболее влиятельных партий.
А вот руководителей органов, которые выполняют специальные, регуляторные и контролирующие функции, следует назначать с согласия верхней палаты, которая должна формироваться по мажоритарному принципу. Следует ожидать, что туда будут избраны авторитетные люди из регионов, не обязательно являющиеся представителями различных политических партий, представленных в парламенте.
Такая идеология построения власти, с нашей точки зрения, не выражает интересы той или иной политической силы, а является доктриной, абстрагированной от конкретных политических интересов. У нас открытая площадка для публичных дискуссий.
— Многим людям непонятно, что собой представляет предлагаемый законопроект Конституции — новый Основной Закон или всего лишь изменения в него?
— С точки зрения права следует говорить об изменениях, вносимых в действующую Конституцию, а выражаться они могут в виде постатейных правок или же в форме новой редакции. Парламент за последние пять лет принял 39 законов, в том числе и различных кодексов, в новой редакции. Но это были изменения. Законы назывались «О внесении изменений...» и излагались в новой редакции. Такая нормативная практика распространена во всем мире.
Однако в любом случае конституционные изменения должны быть рассмотрены в парламенте и приняты тремястами голосами. Изменения, которые с точки зрения охраны Основного Закона, требуют проведения референдума, должны быть вынесены на всенародное голосование.
